如何破解城市“生命线”地下“迷局”？

地下管线是城市基础设施的重要组成部分,被称为城市“生命线”,对维系城市日常功能、提升防灾救灾能力至关重要。长期以来,地下管线建设管理滞后,导致断水、断电、火灾、爆炸和拉链“马路”等频繁发生。据住建部统计,全国每年由于路面开挖造成的直接经济损失约2000亿元,给城市经济发展、社会治安带来较大负面影响。

近年来,党中央、国务院高度重视城市地下管网建设,并下发了指导意见,各地也纷纷出台措施强力推进地下管网建设,取得了一些实效,但仍面临顶层设计不足、协调机制不健全等问题。对此,记者近日对北京、重庆、杭州地下管网建设情况进行了调研。

11月11日,在河北省香河市,陕京四线密(云)马(坊)香(河)支干线管道施工现场,工人正在铺设管道。

该工程将于2019年10月底建成投产。建成后北京周边的天然气管道将形成类似六环路的环状管网,极大提升对首都能源安全的保障。

中新社记者 苏 丹摄

地下管线事故频发

损失巨大危害严重

2013年以来,地下管网事故高发频发,给人民生命财产带来了严重威胁:山东省青岛市中石化东黄输油管道发生泄漏爆炸事故,造成惨烈后果,62人遇难、136人受伤;贵州晴隆沙子镇的中石油天然气输气管道发生燃爆,24人受伤;西安市政4名工作人员在井下作业时,因井下聚集的沼气、氧化硫毒害气体未及时疏散,导致3死1伤……

“我国城市中每平方公里管线长度约为25公里,涉及自来水、污水排放、煤气、电信等近20种,铺设单位40余家,由于各市政管线未能和道路同步施工,城市道路二次开挖现象非常严重,不仅影响人们的日常生活,也造成了人力、物力的极大浪费。”重庆交通大学教授余元玲说。

北京某个部门在进行城市物探时造成燃气管道破损,大量燃气泄漏,周围200米之内的群众在寒冬腊月被疏散两天;重庆市黔江区永安建筑有限责任公司在金三角河堤段工程施工时,因操作不慎损坏了供电公司的一段电力电缆,造成附近的黔江民族医院停电26小时;重庆市渝中区两路口体育馆附近,3位民工在施工时不慎将埋在地下一根10千伏的高压电缆挖断,造成周边地区停电约半小时……类似的案例在全国范围内不胜枚举。

据不完全统计,近五年来,杭州市因施工造成的管线挖掘事故大小共1600余起,造成直接或间接经济损失近亿元,给社会公共安全带来一定压力。以地下燃气管道为例,2017年上半年就发生挖掘破坏事故122起。

重建轻管协调不力

顶层设计存在不足

记者调研发现,受访者普遍认为,重建设轻管理是地下管网建设面临的最大问题。

专家指出,目前城市地下管线的产权主体涉及几十家单位,管线的建设、维护管理均由各单位自行负责。“除各自为政造成的巨大资源浪费外,城市地下管线信息不详、道路无人统管,也是造成管线维护和管理毫无章法的原因。”东北财经大学教授宗计川认为。

宗计川说,谁都在管、谁都不管是目前城市地下管线管理的现状,管线的规划归规划局管、建设开工归建设局管、建设中挖掘城市道路的行政许可由市政部门管、管线的工程档案则归城建档案管理部门管。“由于政府缺少统一的监管协调部门,城市地下管线各自建设和管理,导致沟通不畅,埋下巨大隐患。”

“目前很多城市对地下管线的底数都摸不清,究竟有多少公里地下管线,一旦遇到问题由谁负责,责任并不是很明晰,这也导致了很多问题并不能第一时间解决。”一位业内人士透露。

北京市政管线处负责人说,得益于在全国率先建立了地下管网综合管理体制,北京实现了各行业地下管线从起始到终端的全过程、全覆盖管理,由此得以破解地下管线底数不清的问题。随着统计工作的不断规范和统计范围的不断充实,全市地下管线统计台账由2008年的6.2万公里增至2017年的19.7万公里。

“必须要强化顶层设计,把管理能力提升上去。”受访者普遍认为,要改变地下管线各自为政的现状,必须明确责任主体,依法进行管理,建立统一的协调机构统一规划、建设,是目前的当务之急。对加强地下管线立法、建立地下管线综合管理机构、建立地下管线综合信息管理系统、实现信息共享等亦呼吁多年,但效果并不明显。

管廊建设是破解地下管线问题的治本之策。北京市政府管廊处调研员张燕峰说,要进一步加强顶层设计,国家尽快出台立法文件和相关配套措施,将管廊的定位、物权属性、筹资途径、获利方式等进行明确的规定;国家相关职能部门加强对试点城市的调研,总结好的做法和经验,形成一批政策措施固化下来,并向全国推广运用,指导地方政府落实;加快有偿使用机制的建立,研究建立以政府作为投资主体,管线权属单位按照同等设施费用缴纳入廊费的有偿使用机制,使综合管廊的建设及有偿使用可持续推进。

法律法规体系不完备

各自为政隐患重重

“由于管线建设各自为政,道路建设过程中缺乏对管线建设单位协调、制约的法律手段,道路和管线建设难以同步完成,导致新建道路交付使用不久又重复开挖现象时有发生。”重庆交通大学教授余元玲说。

杭州市公安局有关负责人介绍,由于权属问题,地下管线长期以来由不同部门自查自纠,交叉重叠严重,空白盲区明显,一定程度影响工作效率和政府公信。一旦出现城市施工项目,往往发生协调不灵、组织不畅、破挖损坏等状况,由此造成的城市基建项目停滞拖延、民生保障故障现象频现。

调研发现,对于综合管廊建设,现有政策的规范调整内容仅仅涉及综合管线的规划,对于综合管线的建设、建成后的管理、养护维修、扩容等更多内容基本没有进行规范。

“重庆市的综合管线政策制度的规范内容和立法层次都有待大幅提高,迫切需要制定更高的法律规范来对综合管线进行全面的规范。综合管线的发展与立法滞后的矛盾日益突出。”余元玲说。

受访者普遍认为,政府对城市地下管线前期建设的行政管理方面和加强城市地下管线后期建设档案、信息综合管理利用方面,尚无直接的上位法,只有建设方面的一些专业法律法规中有零星规定,但不成体系。

城市地下管线动态管理难以实现,由于竣工档案信息的收集、管理缺乏有效法律手段,使得可供查询的地下管线信息不准确、不完整,导致各类建筑、道路施工中,损坏已有地下管线的事故经常发生。

“尽快完善相关法规制度,加快地下管线建设标准的梳理修制订工作,从严管网建设工程设计、施工、监理、竣工验收和日常管理,确保在法治和标准的原则下建设管理好地下管线。”原国家安监总局规划科技司监察专员施卫祖说。

科技成果运用广度

深度均有待提升

10月31日14:50,记者在北京燃气综合指挥平台看到,燃气管道层级分布,从国家管网到小区网络一目了然,200多辆应急抢险车辆精确定位,其中4辆标注为红色,正在执行抢险或者事故处理任务,其余车辆均匀分布在不同地点随时待命。“精确的事故定位和全方位的应急抢险,是保障城市生命线安全的重要保障。”北京燃气总经理支晓晔说,通过强化北斗综合应用,北京燃气已经建立涵盖燃气全生命周期管理的风险管控体系。

得益于科技成果的运用,近年来北京燃气管道失效频率降低79.3%,燃气泄漏事件被动接警率降低78.6%,将事后处置变为事前预警预测,为应急抢险赢得“黄金半小时”。北京市挖掘工程地下管线安全防护信息沟通平台自2011年9月正式投入运行以来,2017年挖掘工程破坏地下管线事故数量(234起)相比2012年下降了71%。

新技术推广使用存在很多难点痛点。“公司合作生产开发的矿脂类防腐包覆材料,是以从石油提炼的矿脂为主要成分的化合物浸渗至无纺布而制成的胶带,富有柔软性,与填充材料和底涂料相组合,能够缠绕任何形状的物体,且粘贴后只需抚平,即可形成优秀的防锈防腐层,兼具物理与化学防腐功能。与传统防腐材料相比,优势明显:表面处理要求低、操作工序简单耗时少、使用寿命大于20年、安全性高……”北京一家从事防腐蚀处理的民企负责人说,公司产品在沿海钢结构工程、北京地下热力管道防腐工程等领域有所应用,成效良好,但这一性价比更高的产品,也面临推广难题。

重庆市荣冠科技公司负责人说:“公司产品在地下管线安全智能监控方面,作出了巨大的改进创新,在实践中也得到了证实和认可,但在推广中受制于种种因素,始终面临市场‘壁垒’,叫好不叫座。”

一些受访者认为,新技术、新材料得不到大范围推广使用的原因主要有两个:一是既得利益者不愿意使用,本来每年都要刨开路面施工获得创收,用了新技术、新材料,如果管道多年不出问题,经费花不出去不说,各方利益也更难保证;二是新技术、新材料的应用需要担当精神,萧规曹随可能没人说什么,每年出事故也没问题,但如果应用新技术、新材料出问题,可能会引来舆论压力。

（原标题：顶层设计不足、重建轻管等导致安全隐患多 如何破解城市“生命线”地下“迷局”）

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